Resumo da votação

RAZÕES DE VETO

A proposição normativa em análise tem por objetivo alterar a disciplina municipal relativa à utilização de fogos de artifício com estampido, buscando compatibilizar a tradição cultural e a realização de eventos festivos com a proteção da saúde, do sossego público, do meio ambiente e de grupos especialmente vulneráveis, tais como crianças, idosos, pessoas com transtorno do espectro autista, enfermos e animais. Vejamos sua redação:

S 30 Fica instituída recompensa por denúncia efetiva, correspondente a até 10 (dez) UFMs (Unidade Fiscal de Maracaju), a ser paga ao cidadão que fornecer provas inequívocas (fotos, vídeos e identificação do infrator) que

resultem na lavratura de auto de infração e respectivo pagamento da multa pelo infrator.

S 40 0 pagamento da recompensa de que trata o parágrafo anterior fica condicionado à existência de dotação orçamentária específica e à comprovação da efetiva contribuição da denúncia para a identificação e punição do responsável.

S 50 Não farão jus à recompensa denúncias anónimas, aquelas em que não seja possível identificar o infrator ou o local da infração, ou quando restar comprovado o abuso do direito ou má-fé do denunciante.

S 60 0 Poder Executivo regulamentará, no prazo de 60 (sessenta) dias, os procedimentos para o recebimento das denúncias, a validação das provas e a forma de pagamento da recompensa.

Não se desconhece a relevância do tema e a legitimidade do debate parlamentar em torno da matéria, especialmente diante da competência municipal para legislar sobre assuntos de interesse local, nos termos do art. 30, inciso l, da Constituição Federal. Contudo, o art. 30-A, SS 3 0 , 40 , 50 e 60 , ao prever mecanismo de recompensa ao denunciante em caso de denúncia considerada efetiva, apresenta vícios jurídicos relevantes que recomendam o veto parcial, tanto por inconstitucionalidade formal quanto por incompatibilidade material com princípios constitucionais que regem a Administração Pública.Com efeito, o dispositivo aprovado institui verdadeiro benefício financeiro custeado pelo erário municipal em favor do particular denunciante, condicionando o pagamento à apuração da infração e à existência de dotação orçamentária específica. Tal previsão, embora revestida da finalidade de estimular a fiscalização, acaba por criar obrigação financeira nova para o Poder Executivo, sem que tenha sido apresentada estimativa de impacto orçamentário-financeiro, tampouco demonstrada a existência de fonte de custeio adequada ou medidas de compensação.

A Constituição Federal, em seu art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, estabelece que a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 1.343.429/SP, sob relatoria do Ministro Dias Toffoli, firmou entendimento de que essa exigência se aplica a todos os entes federativos, inclusive aos Municípios, de modo que sua inobservância acarreta inconstitucionalidade formal da norma.

No mesmo sentido, a Lei de Responsabilidade Fiscal impõe rigor à criação de despesas obrigatórias" ADCT da CF/88 "AH. 113. A proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro".

Outrossim, o art. 17 da Lei Complementar n o 101/2000

considera obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei que fixe para o ente obrigação legal de pagamento por período superior a dois exercícios, exigindo demonstração de compatibilidade com as metas fiscais, estimativa de impacto e indicação de medidas de compensação quando necessário.Além disso, a regra constitucional observa o regime

preexistente definido no art. 14 da Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no tocante à concessão e ao aumento de beneficios fiscais que ocasionem a renúncia de receita:

A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentáriofinanceiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições :l - demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afe s metas de resultados



fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Assim, a simples menção de que o pagamento da recompensa dependerá da existência de dotação orçamentária específica não afasta o vício. Ao contrário, evidencia que o projeto cria despesa nova e transfere ao Poder Executivo o encargo de viabilizá-la posteriormente, sem prévia análise fiscal, sem estudo financeiro e sem demonstração de compatibilidade com o planejamento orçamentário municipal.

Também se observa possível violação ao princípio da separação dos poderes, uma vez que a instituição de recompensa financeira atrelada à atuação fiscalizatória interfere na organização administrativa e no modo de execução da política pública de fiscalização municipal.

Ainda que o Supremo Tribunal Federal, no Tema 917, tenha assentado que lei de iniciativa parlamentar pode criar despesa quando não tratar da estrutura administrativa, das atribuições dos órgãos ou do regime jurídico de servidores, o caso em exame ultrapassa esse limite, pois cria mecanismo administrativo-financeiro de fiscalização, impõe nova obrigação operacional ao Executivo e condiciona a atuação administrativa à análise de denúncias remuneráveis. Vejamos a ementa do julgado da Suprema Corte em casos análogos.A ausência de prévia estimativa de impacto financeiro e orcamentário na proposta leqislativa que implique

renúncia de receita tributária acarreta

inconstitucionalidade formal nos termos do art. 113 do ADCT, que é aplicável a todos os entes federativos.STF. Plenário. RE 1.343.429/SP, Rel. Min. Dias Toffoli, iulqado em 9/04/2024 (Info 1131)

Nessa mesma linha de inteligência os tribunais também entendem ser inconstitucional leis semelhantes. Observa-se abaixo:

AÇAo DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - - LEI

MUNICIPAL NO 4.091/2022 - vício DE INICIATIVA PROJETO DE LEI PROPOSTO POR VEREADOR

LEGISLAÇÃO QUE TRATA DE ORGANIZAÇÃO E

ATRIBUIÇÃO DE ÓRGÃOS PÚBLICOS - COMPETÊNCIA DO

CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL - OFENSA AO

PRINCIPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES - CRIAÇÃO DE DESPESAS SEM PRÉVIA INDICAÇÃO ESPECÍFICA DA

FONTE DE CUSTEIO - AÇÃo JULGADA PROCEDENTE COM EFEITOS EX TUNC. 1. Estabelece o artigo 63, parágrafo único, III e VI da Constituição do Estado do Espirito Santo que são da competência privativa do Chefe do Poder Executivo as leis que tratam da organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo e da criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo . 2. A legislação impuqnada ao estabelecer a obriqacão de fornecimento de cestas de materiais de construcão às famílias de baixa renda pelo Município de Linhares criou obriqacão concreta a ser executada pelo Poder Executivo. implicando em despesas sem indicacão da respectiva fonte de custeio. 2. Vislumbra-se. também, a inqerência na orqanizacão administrativa das Secretarias Municipais envolvidas na efetivacão das medidas que compõem o Programa de Moradia de Baixa Renda, sobretudo. a ordem de criação de uma Comissão Permanente por Decreto. com definicão das respectivas atribuicões. de cadastramento dos interessados iunto à Secretaria de Acão Social, bem como a determinação de novas competências às Secretarias Municipais de Ação Social e de Desenvolvimento Econômico . 3 Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente com efeitos ex tunc .(TJ-ES - DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE: 5001702-

91.2023.8.08 .OOOO, Relator.: MARIANNE JUDICE DE MATTOS, Tribunal Pleno)

Outrossim, para além do vício formal, a previsão de recompensa ao denunciante também se mostra materialmente incompatível com os princípios da impessoalidade, moralidade, razoabilidade e eficiência administrativa, previstos no art. 37, caput, da Constituição Federal.

A denúncia de irregularidade constitui instrumento legítimo de participação social e colaboração com o Poder Público. Todavia, sua conversão em fonte de vantagem económica particular pode desvirtuar a finalidade pública do instituto, estimulando denúncias motivadas predominantemente pelo ganho financeiro, e não pelo interesse coletivo na preservação da ordem urbana, da saúde pública e do sossego social.

O modelo proposto cria risco concreto de instrumentalização da atividade fiscalizatória, com possibilidade de denúncias temerárias, abusivas ou motivadas por conflitos pessoais, especialmente em matéria sensível e cotidiana como o uso de fogos de artifício em ambiente urbano. A remuneração do denunciante pode gerar conflito entre o interesse público na apuração imparcial da infração e o interesse privado no recebimento da recompensa, enfraquecendo a neutralidade que deve orientar a atividade sancionatória administrativa.

Sob a ótica da moralidade administrativa, a fiscalização de posturas municipais deve permanecer vinculada à atuação técnica, impessoal e institucional dos órgãos competentes, não sendo recomendável a criação de incentivos financeiros capazes de fomentar disputas particulares, denuncismo ou vigilantismo comunitário.Ressalta-se que a colaboração popular é legítima, mas deve ocorrer como exercício de cidadania, e não como mecanismo remuneratório dependente da imposição de sanção a terceiros.

Nesse sentido, Celso Antônio Bandeira de Mello, ao desenvolver a noção de regime jurídico-administrativo e dos princípios constitucionais da Administração Pública, destaca que a atuação administrativa encontra fundamento na finalidade pública e na submissão da Administração aos princípios que conformam o exercício legítimo da função administrativa.(Curso de Direito Administrativo, 32 a edição, revista e atualizada até a Emenda Constitucional no 84, São Paulo: Malheiros, 2015, 1150 p., ISBN

978-85-392-0273-7.)

Na mesma linha, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ao examinar os princípios da Administração Pública e o conteúdo jurídico da moralidade administrativa, ressalta que a validade da atuaçáo administrativa não se esgota na legalidade formal, devendo também observar padrões de finalidade, ética institucional, impessoalidade e adequação ao interesse público (Dl PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo.

37a ed., rev., atual. e ampl. Rio de Janeiro: Forense, 2024.)

Aplicando tais premissas ao caso concreto, a previsão de recompensa pecuniária ao denunciante não se mostra recomendável, pois desloca a denúncia do campo da colaboração cívica para o campo do interesse económico privado. Com isso, cria-se risco de instrumentalização da fiscalização municipal por motivações particulares, denúncias abusivas, conflitos de vizinhança e aumento artificial de procedimentos administrativos, em prejuízo da impessoalidade, da moralidade, da razoabilidade e da eficiência administrativa.

Nesse sentido, o dispositivo não apenas estimula a denúncia, mas cria expectativa de benefício econômico a partir da constatação de infração administrativa por terceiro, o que compromete a racionalidade do sistema fiscalizatório e pode gerar insegurança jurídica, aumento artificial de procedimentos administrativos e sobrecarga dos órgãos municipais.Também merece destaque que o projeto não disciplina com a densidade normativa necessária aspectos essenciais do pagamento da recompensa, tais como critérios objetivos de aferição da efetividade da denúncia, procedimento de validação, órgão responsável peia análise, forma de prevenção a denúncias falsas, hipóteses de impedimento do denunciante, limites financeiros, origem dos recursos e mecanismos de controle. A ausência desses parâmetros amplia o risco de aplicação desigual da norma e afronta a segurança jurídica.

Por 'fim, a previsão de sanções administrativas já é suficiente para assegurar o cumprimento da lei, podendo a Administração valer-se de fiscalização própria, canais ordinários de denúncia, ouvidoria, guarda municipal, fiscalização de posturas e demais órgãos competentes, sem necessidade de instituir recompensa pecuniária a particulares.

Também se impõe o veto ao art. 30-B do Projeto de Lei, na medida em que a disciplina nele prevista interfere na esfera própria de organização administrativa do Poder Executivo Municipal, especialmente quanto à definição dos órgãos, entidades e fluxos responsáveis peia fiscalização da lei.

No ponto, o Projeto de Lei estabelece, ipsis litteris, que:

"Art. 30-B. O Município poderá celebrar convénios, termos de cooperação, protocolos de atuação conjunta ou instrumentos congêneres com órgãos estaduais, federais ou instituições competentes, inclusive Polícia Militar, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros Militar, PROCON/MS, Ministério Público, órgãos ambientais, entidades de proteçáo animal, conselhos municipais e outros órgãos municipais, visando apoio técnico, operacional, informativo ou fiscalizatório, respeitadas as competências legais de cada instituição."Embora seja legítima a preocupação do Poder Legislativo com a efetividade da fiscalização e com a atuação coordenada dos órgãos públicos, a norma acaba por ingressar em matéria reservada à Administração, pois antecipa, em sede legislativa, a forma de articulação institucional e o modo de organização operacional da fiscalização municipal.

A definição dos órgãos fiscalizadores, dos canais de cooperação, dos fluxos de atuação, do modo de recebimento e processamento de denúncias, da eventual pafticipação de entidades externas e da estrutura administrativa encarregada da execução da lei insere-se na esfera de direção superior da Administração Pública, atribuída ao Chefe do Poder Executivo. Trata-se de matéria ligada à conveniênciacem?nidade administrativa, ao planejamento interno, à distribuição de atribuições entre secretarias e setores, à disponibilidade de servidores, à capacidade operacional e à alocação de recursos materiais e humanos.

O princípio da separação dos poderes, previsto no art. 20 da Constituição Federal, impede que o Poder Legislativo substitua o Executivo na condução concreta da Administração Pública. Ao Legislativo cabe editar normas gerais, abstratas e impessoais, estabelecendo direitos, deveres, proibições e parâmetros gerais de atuação estatal. Não lhe cabe, contudo, gerir a estrutura interna da Prefeitura, escolher órgãos executores, estabelecer arranjos administrativos específicos ou direcionar o modo de exercício do poder de polícia administrativa.

Essa conclusão é reforçada pelo Tema 917 da Repercussão Geral. no quai o Supremo Tribunal Federal fixou a tese de que não usurpa a competência privativa do Chefe do Poder Executivo lei que. embora crie despesa para a Administração Pública, não trate da sua estrutura, da atribuição de seus órgãos nem do regime jurídico de servidores públicos. A contrário sensu, quando a lei de iniciativa parlamentar dispõe sobre estrutura administrativa ou atribuições de órgãos públicos, incide vício de iniciativa e afronta à separação dos poderes.No mesmo sentido, o STF, na ADI 3.981/SP, firmou entendimento de que padece de inconstitucionalidade formal a lei de iniciativa parlamentar que disponha sobre atribuições de órgãos da

Administração Pública, por violação ao art. 61, SI O II, "e", e ao art. 84, VI, da Constituição Federal. Naquele julgamento, a Corte declarou a inconstitucionalidade de dispositivos que impunham obrigações e providências a órgão do Executivo estadual, assentando que o Parlamento não pode disciplinar atribuições administrativas específicas por iniciativa própria.

Aplicando-se tal ratio decidendi ao caso concreto, verifica-se que o art. 30-3, ainda que redigido sob a<formad' autorização, sinaliza e direciona a forma de organização da fiscalização municipal, indicando órgãos e entidades que poderão ser chamados a atuar em apoio técnico, operacional, informativo ou fiscalizatório.

Essa disciplina, conquanto inspirada em finalidade pública legítima, deve ser reservada ao Chefe do Executivo, que poderá, por decreto ou ato administrativo próprio, avaliar a necessidade, a conveniência e a possibilidade de articulação com Polícia Militar, Polícia Civil, Corpo de Bombeiros, PROCON/MS, Ministério

Público, órgãos ambientais, entidades de proteção animal, conselhos municipais e demais órgãos municipais.

A indicação legislativa desses arranjos institucionais retira do Prefeito a liberdade administrativa necessária para definir, conforme a realidade orçamentária, estrutural e operacional do Município, se a fiscalização será centralizada em determinada secretaria, compartilhada entre órgãos municipais, articulada com órgãos estaduais ou encaminhada por meio de cooperação formal específica. Também reduz a margem de gestão para remanejamento de pessoal, organização interna dos setores e estabelecimento de prioridades administrativas.Não se trata, portanto, de rejeitar a possibilidade de fiscalização eficiente, coordenada e proativa. Ao contrário, o veto preserva justamente a possibilidade de o Poder Executivo regulamentar a matéria de forma técnica, adequada e compatível com a estrutura real da Administração Municipal. O que se mostra juridicamente inadequado é a fixação, por lei de iniciativa parlamentar, de diretrizes operacionais que tangenciam a atribuição dos órgãos públicos e a condução administrativa da fiscalização.

Nessa mesma linha de inteligência é o entendimento em casos semelhantes julgados pelo E.TJ/MS, em casos envolvendo AÇAO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL N. 530, DE 17 DE DEZEMBRO DE 2013, QUE DISPÕE SOBRE O RECESSO ANUAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DO MUNICÍPIO DE PARANHOS/MS. PROJETO DE INICIATIVA DA CÂMARA MUAICIPAY - Vico FORMAL -

MATÉRIA ADMINISTRATIVA QUE ENVOLVE REGIME JURÍDICO DE SERVIDOR PUBLICO E A ORGANIZAÇÃO E O FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL INICIATIVA PRIVATIVA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO. PEDIDO PROCEDENTE . I - CASO EM EXAME 1. Açáo Direta de Inconstitucionalidade ajuizada pelo Prefeito do Município de Paranhos/MS em face da Câmara Municipal de Paranhos/MS, requerendo a declaração da inconstitucionalidade da Lei Municipal n. 0 530, de 17 de dezembro de 2013. II - QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2 . A (in) constitucionalidade da Lei Municipal n. 530, de 17 de dezembro de 2013, de iniciativa da Câmara Municipal de Paranhos, que "Dispõe sobre o recesso anual da

Administração Pública do município de Paranhos/MS". III — RAZÕES DE DECIDIR 3. No âmbito do Tema 917 de repercussão geral: o Supremo Tribunal Federal firmou tese no sentido da constitucionalidade de lei de iniciativa parlamentar que. embora crie despesa para a Administracão Pública, não trata da estrutura administrativa, atribuicôes de órgãos ou reqime iurídico de servidores . 4. A norma impuqnada. ao tratar de reqime iurídico de servidores municipais. é formalmente inconstitucional, vez que o ato é de atribuicão típica e privativa do Poder Executivo no exercício de sua funcão administrativa, atentando contra a independência e a harmonia entre os poderes, princípio básico insculpido na Lei Orgânica do Município de Paranhos/MS e nas Constituições Estadual e Federal. IV — DISPOSITIVO 5. Pedido procedente Dispositivos relevantes: art. 14 e art. 67, 1 0 , II, alíneas b e d, da Constituição Estadual Jurisprudência relevante: Tema 917 do STF.(TJ-MS - Açáo Direta de Inconstitucionalidade: 14199763220228120000 Tribunal de Justiça, Relator.: Des

Odemilson Roberto Castro Fassa, Data de Julgamento: 19/03/2026, Órgão Especial, Data de Publicação: 20/03/2026).

Também se impõe o veto ao art. 50 do Projeto de Lei, na parte

em que estabelece prazo certo para que o Poder Executivo atuaiize decreto municipal e regulamente a execução da norma.No ponto, o Projeto de Lei dispõe, ipsis litteris, que:

desta Lei, adequando a regulamentação às disposições ora estabelecidas, podendo estabelecer padrões técnicos complementares necessários à sua execução.

Embora seja admissível que a lei dependa de regulamentação administrativa para sua fiel execução, não se mostra constitucionalmente válido que o Poder Legislativo imponha prazo rígido ao Chefe do Poder Executivo para o exercício de sua competência regulamentar. A edição, alteração ou atualização de decreto regulamentar insere-se no campo próprio da função administrativa do Executivo, a quem compete avaliar, segundo critérios de conveniência, oportunidade, capacidade técnica, estrutura administrativa e planejamento institucional, o momento e o modo adequados para disciplinar a execução da lei.

O Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI 4.728/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 12/11/2021, firmou entendimento no sentido de que ofende os arts. 20 e 84, II, da Constituição Federal norma que estabelece prazo para o Chefe do Poder Executivo regulamentar disposições legais. Naquele caso, foi declarada a inconstitucionalidade de dispositivo que determinava a regulamentação da lei pelo Executivo no prazo de 90 dias. Vejamos resumo do julgado:Ofende os arts. 20 e 84, II, da Constituição Federal norma de legislação estadual que estabelece prazo para o chefe do Poder Executivo apresentar a regulamentação de disposições legais.STF. Plenário. ADI 4728/DF, Rel. Min. Rosa Weber, julgado em 12/11/2021 (Info 1037).

Frisa-se que A ratio decidendi do precedente repousa na compreensão de que compete exclusivamente ao

Chefe do Poder Executivo examinar a conveniência e a oportunidade para o desempenho das atividades regulamentares que lhe são próprias, sendo inconstitucional qualquer imposição legislativa que estabeleça prazo ce ara a prática desses atos, por configurar indevida interferência do Legislativo na condução superior da Administração Pública.

O fundamento constitucional está diretamente ligado ao art. 20 da Constituição Federal, que consagra a independência e harmonia entre os Poderes, e ao art. 84, II, da Constituição Federal, que atribui ao Chefe do Executivo a direção superior da Administração, normas aplicáveis aos Municípios por força do princípio da simetria.

No caso concreto, a imposição do prazo de 60 dias é ainda mais sensível porque a atualização do Decreto n o 351/2021 e a eventual fixação de padrões técnicos complementares envolvem matéria relacionada à organização administrativa da fiscalização municipal, à atuaçáo dos órgãos competentes, aos fluxos de apuração de denúncias, aos critérios técnicos de controle e à execução concreta do poder de polícia administrativa.

Assim, ao determinar que o Poder Executivo atualize o decreto regulamentar no prazo de 60 dias, o art. 50 do Projeto de Lei ultrapassa a esfera de normatização abstrata e invade a competência própria do Executivo para organizar e conduzir a Administração Municipal, razão pela qual o veto se impõe para preservar a separação dos poderes e a autonomia administrativa do Chefe do Poder Executivo.Dessa forma, com fundamento na jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal, especialmente na ADI 4.728/DF, recomenda-se o veto ao art. 50 do Projeto de Lei, por violação ao princípio da separação dos poderes e à competência regulamentar própria do Poder Executivo.

Dessa forma, embora seja legítima a preocupação do legislador municipal com a efetividade da fiscalização, o mecanismo específico previsto no art. 30-A, SS 30 40 50 e 60 , mostra-se juridicamente inadequado, por criar despesa pública sem observância das exigências constitucionais e

fiscais pertinentes, além de comprometer os princípios da moralidade, impessoalidade, razoabilidade e segurança jurídica.

Diante disso, resolvo VETAR PARCIALMENTE o Projeto de Lei no 013/2026-CMM, especificamente quanto ao art. 30 -A, SS 30 , 40, 50 e 60, ao art. 30-B e ao art. 50, por inconstitucionalidade formal e material, bem como por contrariedade ao interesse público, nos termos das razões acima expostas.

Encaminhem-se as presentes razões de veto à Câmara Municipal de Maracaju/MS, para apreciação daquela Casa de Leis.